제1권 제1호 (2026년 2월)

Vol.1, No.1 (February 2026)

통권 제001호 / Serial No.001

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인구 규모의 재설계와 학교교육

— 21세기 일본에서의 ‘적정 인구’라는 사고실험 —

Re-designing Population Scale and School Education:
A Thought Experiment on Population as an Institutional Design Variable in 21st-Century Japan

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장 건 (Zhang Jian)
(일반사단법인 동아시아교육연구소)

 

Abstract

본고는 21세기 일본에서의 장기적인 인구 감소를 전제로, ‘적정 인구(optimal population)’ 개념을 학교교육 제도의 설계 원리와 접합하는 하나의 사고실험을 제시한다. 인구 연구에서 적정 인구 개념이 기존의 ‘단일 제약형(single-constraint model)’에서 ‘다목적 균형형(multi-objective equilibrium model)’으로 전환되고 있다는 점을 전제로, 인구 감소가 초래하는 ‘수동적 균형(passive equilibrium)’ 상황에서 교육제도에 요구되는 패러다임 전환을 고찰한다.구체적으로는 교육의 기본 단위를 연령 집단(age cohort) 중심에서 학습 기회(learning opportunities) 중심으로 전환할 필요성, 학교의 사회적 기능의 재정의, 그리고 ‘학교 규모’라는 개념 자체의 재설계 필요성을 논의한다. 또한 로마클럽의 『성장의 한계』로 대표되는 지속가능성 담론, Sen의 역량 접근(capability approach)과 OECD Better Life Index로 상징되는 웰빙 지표 논의, 그리고 Samuelson형 공공재 이론과 연결되는 교육의 공공재적 성격 등 다양한 이론적 좌표를 제시하면서 일본 교육제도의 재설계를 위한 사상적 기반을 제시한다.결론적으로 인구가 지니는 강한 관성을 고려할 때, 현재의 교육정책은 더 작은 미래 인구 규모를 전제로 사회와 교육 사이의 바람직한 균형을 능동적으로 설계해야 하는 과제에 직면해 있음을 보여준다. 본고는 인구 감소 사회에서 교육제도 연구를 위한 새로운 이론적 시각을 제시하는 것을 목적으로 한다.

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Keywords

적정 인구 / 학교교육 / 인구 감소 사회 / 제도 설계 / 지속가능성 / 교육의 공공재

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1. 서론 — 인구 문제의 「제도화」에서 「설계」로

21세기 일본에서 인구 문제는 더 이상 「저출산 대책」이라는 단기적인 정책 과제의 범위를 넘어, 국가의 제도 설계 그 자체를 다시 묻는 단계에 들어서고 있다. 지금까지의 논의는 인구 감소의 속도나 고령화율, 지역 간 격차와 같은 구조적 문제에 대한 대응에 집중되어 왔다. 그러나 최근 국제적 인구 연구의 흐름은 보다 근본적인 질문을 제기하고 있다.

즉, 유한한 국토와 자원, 기존의 사회 인프라, 그리고 현재 도달해 있는 기술 수준을 전제로 할 때 일본 사회가 장기적으로 지속 가능한 인구 총량은 어느 정도인가 하는 질문이다.

본고는 이러한 「적정 인구」를 둘러싼 사고실험을 학교교육 제도의 설계 원리와 접합하려는 시도이다. 교육은 인구 구조에 의해 가장 구조적으로 제약되는 사회 제도 가운데 하나임에도 불구하고, 인구 총량의 변화가 제도의 장기적 형태에 미치는 영향은 충분히 이론화되지 못하였다.

인구에 관한 논의가 사회보장이나 노동시장에 집중되는 동안 교육은 항상 「주어진 인구를 전제로 운영되는 제도」로 간주되어 왔다. 본고에서는 인구를 외생 변수로 취급하는 것이 아니라, 제도 설계의 대상으로서 능동적으로 다시 파악하는 관점을 제시하고자 한다.

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2. 「적정 인구」 개념의 전환 — 단일 제약에서 다목적 균형으로

20세기의 적정 인구론은 주로 식량 생산력이나 토지의 수용 능력과 같은 단일한 제약 조건으로부터 인구의 상한을 추정하려는 시도에 의해 특징지어졌다. 인구는 자연적·물리적 제약에 의해 규정된다는 전제 아래 「얼마까지 증가할 수 있는가」라는 문제가 주요 관심이었다.

그러나 오늘날 인구 연구에서 「적정 인구」는 더 이상 단일한 최대값으로 이해되지 않는다. 로마클럽의 『성장의 한계』(1972) 이후의 논의를 계승하면서 환경 부담과 자원 이용의 지속가능성을 핵심 제약 조건으로 재정의하는 한편, 1인당 생활 수준이나 주관적 복지—Sen의 역량 접근이나 OECD Better Life Index가 보여주듯이 단순한 경제 지표로는 포착할 수 없는 다양한 가치 기준—, 사회보장 제도의 안정성, 기술 혁신에 따른 생산성, 나아가 지역 사회의 유지 가능성과 같은 여러 사회적 목표 사이에서 성립하는 균형점으로 재해석되고 있다.

즉, 적정 인구란 이러한 요소들의 트레이드오프 속에서 형성되는 「동적인 최적 영역」이며 고정된 수치로 주어지는 것이 아니다。

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3. 인구 감소의 귀결로서의 「수동적 균형」

일본의 인구는 이미 감소 국면에 들어섰으며, 금세기 후반에 이르러 현재보다 더 작은 인구 규모로 수렴할 것으로 예측되고 있다(국립사회보장·인구문제연구소, 2023). 여기에서 중요한 점은 이러한 미래상이 정책적으로 선택된 미래가 아니라, 출생과 사망의 동향이 지속된 결과라는 사실이다.

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여기에서 말하는 「수동적 균형」이란 사회가 바람직한 인구 규모를 정책적으로 능동적으로 선택하는 것이 아니라, 출생·사망·이동의 추세의 결과로서 지속가능성과 정합적인 균형 영역으로 수렴해 가는 상태를 의미한다. 이에 대응되는 「능동적 균형」은 네덜란드의 국토 계획이나 프랑스의 국가 계획에서 볼 수 있듯이 정책적 개입을 통해 인구 규모와 사회 제도의 최적 조합을 추구하려는 태도를 의미한다. 일본의 경우 인구 감소를 이미 주어진 추세로 받아들이고 그 영향에 대한 제도적 적응에 집중해 왔다는 점에서 분명히 「수동적 균형」의 경로를 따르고 있다고 할 수 있다.

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그러나 동시에 이러한 과정은 단순한 축소만을 의미하지 않는다. 인구 규모의 감소는 도시 인프라 유지 비용, 에너지 소비, 토지 이용 밀도와 같은 요인과의 관계 속에서 결과적으로 지속가능성과 정합적인 균형 영역에 접근할 가능성을 지닌다. 즉 일본 사회는 「적정 인구를 설계하는」 것이 아니라 인구 감소라는 장기적 과정 속에서 사후적으로 지속 가능한 규모로 수렴해 가는 구조를 가지고 있다.

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이러한 수동적 균형은 교육 제도에 있어 결정적인 의미를 가진다. 교육은 미래 사회를 준비하는 제도이지만, 그 제도 설계는 항상 현재 존재하는 아동 수, 즉 과거의 출생 행동에 의해 제약된다. 교육 제도는 인구 변동보다 한 세대 늦게 변화하는 제도인 것이다.

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4. 인구 축소 사회에서의 학교 제도의 패러다임 전환

20세기 일본의 학교 제도는 인구 증가와 경제 성장을 암묵적 전제로 형성되었다. 연령에 따른 균질한 집단 편성, 대규모 학교를 전제로 한 학교 배치, 그리고 표준화된 교육 내용을 기반으로 한 대량 교육이라는 세 가지 특징은 당시에는 합리적인 제도였다.

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그러나 인구 규모가 축소되는 사회에서는 이러한 전제 자체가 제도적으로 유지되기 어려워진다. 학교 통폐합이나 교원 수급 문제는 그 표면적 현상에 지나지 않는다. 보다 본질적인 변화는 교육 제도의 조직 원리 자체의 전환에 있다.

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첫째, 교육의 기본 단위가 「연령 집단」에서 「학습 기회」로 이동한다. 인구가 감소할수록 동일 연령과 동일 진도를 전제로 하는 집단을 유지하는 합리성은 낮아지며, 다양한 학습 경로를 전제로 하는 제도 설계가 불가피해진다.

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둘째, 학교의 사회적 기능의 재정의이다. 인구 밀도가 낮아지는 지역에서 학교는 단순한 교육 기관을 넘어 지역 사회의 유지 장치, 평생 학습의 거점, 사회적 포용의 기반으로서의 역할을 수행하게 된다. 이는 Samuelson형 공공재에 가까운 사회적 공통 자본으로서의 성격이 강화됨을 의미한다. 다시 말해 교육의 외부 효과는 개인을 넘어 지역 사회 전체의 지속 가능성에 기여한다. 학교의 존재 이유는 재학생 수라는 양적 지표만으로는 더 이상 정당화될 수 없게 된다.

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셋째, 교육 투자 논리의 전환이다. 인구 증가기에 합리적이었던 양적 확장은 인구 축소기에는 지속될 수 없다. 생산 연령 인구가 감소하는 사회에서는 개인의 창의성과 지적 생산성의 향상이 사회 전체의 지속 가능성을 지탱하게 된다. 교육은 선발과 효율의 장치에서 인간의 잠재력을 극대화하는 투자로 재위치화될 필요가 있다.

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5. 반론에 대한 응답 — 「소규모화 = 자원 집중의 곤란」이라는 비판에 어떻게 응답할 것인가

여기에서 예상되는 가장 중요한 비판은 「인구 축소는 교육 자원의 집중을 어렵게 하여 교육의 질 유지에 장애가 되지 않는가」라는 것이다. 특히 규모의 경제 관점에서 볼 때 소규모 학교의 증가는 재정 효율성의 악화나 전문 교원의 배치 곤란을 초래할 수 있다는 지적이 제기될 수 있다. 또한 인구의 도시 집중이 진행되는 상황에서 과소 지역에서의 소규모 학교 유지가 「비효율적」이라고 평가될 가능성도 있다.

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그러나 이러한 비판은 교육의 「질」을 획일적인 기준으로 측정한다는 전제에 의존하고 있다. 벽지 교육 연구의 축적이 보여주듯이 소규모 학교는 이연령 협동이나 밀접한 인간 관계를 통한 독자적인 교육적 가능성을 지닌다. 예를 들어 복식 학급에서 나타나는 상호 학습 효과가 그러하다.

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또한 OECD 「The Future of Education and Skills 2030」이 제시하듯이 교육을 학교 내부에서 완결되는 활동이 아니라 사회 전체의 학습 생태계로 이해한다면 소규모성은 결손이 아니라 오히려 지역과의 연결을 촉진하는 조건이 될 수 있다.

더 나아가 정보 통신 기술의 발전은 지리적 제약을 넘어 학습 자원의 공유를 가능하게 하고 있다. 즉 소규모 학교의 「고립」은 기술적으로 극복될 수 있으며, 오히려 다양한 학습 공간을 창출하는 계기가 될 수 있다.

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또한 「교육 기회의 네트워크화는 인구 밀도가 높은 도시 지역에서만 가능한 것이 아닌가」라는 비판에 대해서도 교육 기회의 네트워크화는 물리적 밀도의 문제가 아니라 제도 설계와 공공 투자에 관한 문제라고 응답할 수 있다. 실제로 핀란드나 캐나다의 원격 교육 사례가 보여주듯이 인구 희박 지역에서의 학습 네트워크 구축은 기술적 조건보다 정책적 의지와 교사의 역할 재정의에 더 크게 의존하고 있다.

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따라서 소규모성이 가져오는 불리함은 제도적 창의성을 통해 극복될 수 있으며 그 의미에서 소규모화는 「질적 전환의 계기」로 재해석될 필요가 있다.

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6. 교육 연구에 대한 함의 — 「적정 규모」 개념의 재정의

인구 축소 사회에서 교육 제도가 직면하는 가장 큰 과제는 「학교 규모」라는 개념 자체의 재정의이다. 제도적으로 문부과학성이 제시한 『공립 초등학교·중학교의 적정 규모·적정 배치 등에 관한 지침』(2015)은 공립 학교의 적정 규모를 대체로 12~18학급으로 정리해 왔다. 이 기준은 일정 규모의 집단이 가져오는 교육 효과와 교원 배치 효율성을 전제로 한 것으로 인구 증가기의 제도적 합리성을 반영한 것이다.

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그러나 인구 3만 명 미만의 지방 자치 단체가 증가하는 현재 이 기준은 유지해야 할 목표라기보다 재검토되어야 할 역사적 조건이 되고 있다. 문제는 학교 규모를 축소하여 유지하는 것이 아니라 소규모 사회에 적합한 교육 조직 자체를 재설계하는 데 있다. 복식 학급의 재평가, 초중 일관 학교나 의무교육학교의 도입, 지역 유학 제도 등은 단순한 임시 대응이 아니라 소규모 사회형 교육 모델로의 이행의 징후로 이해될 필요가 있다.

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이 논의는 국제 교육 이론과도 연결된다. OECD가 제시한 『The Future of Education and Skills 2030』은 교육을 학교 내부에서 완결되는 활동이 아니라 사회 전체의 학습 생태계로 이해하는 관점을 제시한다. 이 틀에서 중요한 것은 학교의 규모 자체가 아니라 학습 기회가 어떠한 네트워크로 형성되어 있는가 하는 점이다.

또한 일본의 벽지 교육 연구는 이러한 전환을 이론적으로 뒷받침한다. 전후 일본의 벽지 교육 연구는 소규모 학교를 단순한 불리 조건이 아니라 이연령 협동과 밀접한 인간 관계를 통해 교육적 가능성을 지닌 환경으로 이해해 왔다. 인구 축소 사회에서는 이러한 지식이 주변적 사례가 아니라 미래의 표준 상황을 미리 보여준 사례로 재평가될 필요가 있다.

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7. 결론 — 인구의 관성과 교육의 시간축

인구는 강한 관성을 지닌 변수이며 그 영향은 수십 년에 걸쳐 사회 제도를 규정한다. 교육 제도 역시 시설 정비, 교원 양성, 교육 과정 개혁 등에 긴 시간이 요구되기 때문에 인구 변동의 영향을 가장 장기적으로 받는 제도 가운데 하나이다.

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따라서 현재 교육 정책이 직면해야 할 대상은 현재의 인구가 아니다. 이미 도래하고 있는 더 작은 인구 규모의 사회이다. 21세기 일본에서 제기되는 질문은 「인구를 유지할 수 있는가」가 아니라 「어떤 인구 규모에서 사회와 교육의 바람직한 균형을 형성할 수 있는가」라는 설계의 문제이다.

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적정 인구론은 인구 정책의 주변적 의제가 아니다. 그것은 학교의 규모, 학습의 배치, 그리고 지적 재생산 체계 자체를 재구성하기 위한 기초 조건이며 교육 연구가 다루어야 할 가장 긴 시간 축의 문제이다. 본 칼럼은 그 논의를 위한 출발점으로 위치 지어진다.

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참고문헌

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国立社会保障・人口問題研究所（2023）『日本の将来推計人口（令和5年推計）』.

人口戦略会議（2024）『人口ビジョン2100』.

文部科学省（2015）『公立小学校・中学校の適正規模・適正配置等に関する手引』.

日本へき地教育学会編（2018）『へき地・小規模校教育のフロンティア』.

Meadows, D. H., et al. (1972). The Limits to Growth. Universe Books.

OECD (2011). How's Life?: Measuring Well-being. OECD Publishing.

OECD (2017). The OECD Handbook for Innovative Learning Environments. OECD Publishing.

Samuelson, P. A. (1954). "The Pure Theory of Public Expenditure". The Review of Economics and Statistics, 36(4), 387-389.

Sen, A. (1999). Development as Freedom. Oxford University Press.

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